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产业政策需要有 但只能是市场调节的补充

来源:网络整理 作者:采集侠  发布时间:2016-11-09 18:04

  文/新浪财经意见领袖专栏(微信公众号kopleader)专栏作家 王小鲁

  只有在某些障碍因素使市场调节不能正常发挥作用、或者市场反应滞后的情况下,才有必要采取某些导向性的产业政策来消除市场瓶颈,或提前为市场布局。总体而言,政府的产业政策应该是市场调节的补充,而不应取代市场调节的作用或者逆市场调节而行。

产业政策需要有 但只能是市场调节的补充

产业政策需要有 但只能是市场调节的补充

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  本文讨论传统产业政策的得失,并就十三五期间产业政策需要如何转型提出一些思考。本文所讨论的产业政策,不仅限于国家层面的产业政策,也包括各级地方政府实行的产业政策。

  一、新形势要求产业政策转型

  在市场经济条件下,资源在不同产业之间的配置基本上应当由市场决定,以实现资源的优化配置。只有在某些障碍因素使市场调节不能正常发挥作用、或者市场反应滞后的情况下,才有必要采取某些导向性的产业政策来消除市场瓶颈,或提前为市场布局。总体而言,政府的产业政策应该是市场调节的补充,而不应取代市场调节的作用或者逆市场调节而行。

  我国过去的产业政策在一些时期、一些方面对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用。但这些产业政策过多地以政府选择代替市场选择,而且主要通过减免税、财政补贴、低息贷款、低价供地、低于市场价的能源资源价格等特殊优惠和强刺激手段,以及市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行技术选择、产业选择、企业规模选择,在相当程度上改变了市场配置资源的规则。由此也带来了诸多负面效应,例如在某种程度上刺激了过度投资,促成或加剧了产能过剩,降低了资源配置效率,弱化了公平竞争原则等等。这在过去一个时期表现非常明显,对此需要进行认真的反思。

  1. 选择性产业政策已不能适应新时期的要求

  由政府进行产业选择的政策,往往无法区分不同企业经济效益的好坏,不能根据各地情况的差别进行因地制宜的变通,基本上是一刀切地将同一选择应用于不同地区、不同企业,抑制了市场竞争优胜劣汰的机制;而且一定几年不变,难以适应市场变化,不利于随时做出灵活反应;因此在应用过程中常常发生功能扭曲,导致对微观经济效率的不良影响。

  选择性产业政策的刺激与地方政府的GDP冲动和投资饥渴症相结合,所导致的一个结果是各地产业结构高度雷同和地方之间的重复建设、过度竞争,形成大量产能过剩。特别是自本世纪初以来,这种情况日趋严重。加上2008-2010年期间货币过度宽松和地方政府过度投资,使诸如钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能过剩情况愈演愈烈,导致企业效率下滑,利润率大幅下降,企业普遍经营困难的局面。

  进入十二五时期,在国家对七大战略性新兴产业进行重点鼓励的背景下,各地对太阳能、风能等产业一拥而上、大力推动,迅速导致了这些产业产能严重过剩,程度甚至超过传统产业。在此期间,各地还纷纷推动出台国家级区域重点发展规划,要求授予各种优惠政策。这些区域开发规划尽管也注意到了根据各地特点发挥其区域优势,但产业发展方向仍然具有高度的同质性和重叠性。

  各地也都使用了相似的财税、利率、地价、电价等优惠政策,刺激各自的“重点”产业发展,不可避免地导致了各地在这些产业领域大量重复投资、重复建设。这无疑是近年来愈演愈烈的产能过剩和结构失衡的重要推手。这些情况都说明,沿袭过去的产业政策思维方式已经越来越不能适应新的形势,我国产业政策的指导思想和总体思路都需要进行更新。

  2. 特惠式政策手段影响市场对资源的优化配置

  选择性和特惠式产业政策的缺陷,常常表现在如下方面:

  其一,政府对某些产业、某些技术、某类企业实行特殊优惠鼓励政策,包括免税、补贴、低利率、无偿供地等,会使企业的实际成本被低估,成本收益指标不真实,往往鼓励和保护了享受优惠的低效率企业,而对于高效率但未享受优惠的企业是一种惩罚,因此经常导致资源配置劣化,经济效益降低。

  在有些情况下,这类特惠政策还意味着企业可以依赖政府支持,负盈不负亏,引起一些企业不计成本、盲目扩张、重复建设,导致产能过剩。这在国有企业或其他政府扶持的企业多有发生,是过去计划经济体制下软预算约束的旧病复发。在较完善的市场经济条件下,虽然重复建设也会发生,但风险和损失是由企业自己承担的,因此容易纠正。而在上述情况下,这类损失往往由政府承担,会转嫁给全社会,使产能过剩的顽症难以纠正。

  近年来的产能过剩突出表现在投资品领域。有相当多的投资项目是由政府驱动或政府扶持的。一些民营企业在产能过剩中起了推波助澜的作用,也往往是由于地方政府以行政方式推动产能增长,以廉价供地和财政资助等方式干预市场,刺激了过度投资。有些产能过剩的领域,高效率的企业不必退出或者还继续进入,一些低效率但享受政策优惠的企业又不用退出,使产能过剩不断趋于严重。实证研究表明,产能过剩严重的地方和行业,往往也是政策倾斜突出的区域和行业。

  其二,选择性和特惠式的产业政策往往面临两难境地:一方面,由于实际的产业、技术和市场情况千差万别,变化频繁,产业政策往往需要赋予执行者灵活掌握的空间,不应规定得过细、过繁、过死,否则会严重脱离实际;另一方面,政策规定不具体、执行者有很大自由裁量权,就会带来大量寻租机会,极易诱发以权谋私的腐败行为,导致公共资源的滥用和流失。实际上,这种情况是多年来政府腐败高发的重要原因,也会加剧资源的错误配置。

  其三,政府通过产业政策干预资源配置一旦成为常例,往往会引起连锁反应。事实上很多市场扭曲的情况就是行政干预资源配置的结果,但政府却常常习惯于用进一步的行政干预来解决市场扭曲问题。例如为了鼓励某些产业发展,政府可能用行政方式压低其能源供应价格,结果会鼓励高耗能产业和技术,导致过度的能耗和环境污染。为了节能降污,又要用行政手段不断淘汰落后产能,强制关厂、销毁生产设备,结果导致更多的资源和资金浪费。

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